基于智慧城市治理数据模型推进城市管理综合执法数字化转型

发布时间：2022-06-21 13:49 丨 文章来源： 丨 浏览次数：247 分享到：

2015年，中央城市工作会及其配套文件《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》对构建智慧城市、加快城市管理和综合执法信息化建设，创新城市执法及治理模式以及推进感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”智慧城管建设提出了明确要求，并要求充分发挥政府、市场、社会各方主体作用，形成多元共治、良性互动的城市治理格局。

基于城市管理与综合执法数字化转型构建符合中国城市特点的城市治理体系，是推进新时代国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。按照中央关于全面推进治理体系与治理能力现代化以及以人为本、依法治理，推动城市管理走向城市治理的要求，北京市正以党建引领“街乡吹哨，部门报到”、“闻风而动，接诉即办”、综合执法改革三项改革举措统筹谋划，系统推进城市基层治理创新，并将城市管理综合执法大数据平台建设作为三项举措落地数字化支撑的重要平台。以城市管理综合执法大数据平台建设为契机，再造大数据条件下的综合执法流程并重塑基层城市治理新格局，创新首都数字化综合执法与智慧城市治理新模式，不仅是推进首都大数据建设、智慧城市建设的重要举措，更是推动习近平新时代中国特色社会主义思想在京华大地落地生根，形成城市治理现代化“北京实践”的重要探索。

2021年3月，《北京市“十四五”时期智慧城市发展行动纲要》发布并提出了北京2025年建成全球新型智慧城市标杆的发展目标，探索试点区域基于城市信息模型（CIM）实现规划建设运行管理一体联动，利用城市运行数据，前瞻规划和动态推演，探索开展数字孪生城市应用试点，并将城市管理综合执法大数据平台建设列入重点工作。

陈吉宁市长在2021年3月20日召开的城市管理综合执法大数据平台建设专题会上强调要基于大数据平台推进城市管理综合执法数字化转型、积极探索新型智慧城市建设，并对推进面向城市公共空间、社区生活空间、社会生产空间综合执法规范化、标准化、数字化转型提出明确要求。综合考虑各类城市空间及管理执法的特性，北京城管正按照市委市政府要求组织对城市管理综合执法监管事项及对象数据进行全面梳理，积极构建面向智慧城市治理的GBCP数据模型的城市管理综合执法数据体系，形成城市社会生产、市民生活、城市治理空间的数字孪生，推进大数据环境下的城市管理综合执法大数据平台建设和示范应用，积极研究推进基于风险和信用的综合执法监管数字化转型，推进城市治理数字化转型。

基于城市信息模型（CIM）探索构建面向全要素城市治理数字孪生的智慧城市治理数据模型，推进城市治理数字化转型是超大城市治理体系和治理能力现代化的必然要求。形成面向城市管理综合执法大数据及智慧城市治理的数字孪生，需要厘清并构建城市治理全要素系统模型，及其在政府（G）、企业（B）、公众（C）和公共产品与服务（P）主体关系上映射的数据模型。城市治理数据模型正是基于城市治理GBCP模型，面向城市全要素治理的城市信息模型（CIM）拓展与发展。从智慧城市治理数据支撑角度来看，智慧城市的底层数据是城市的地理空间模型（GIS），然后是基于地理空间的P（自然资源与环境、城市的基础设施、各类建筑设施所构筑的城市公共空间、城市基础功能及衍生功能的运行），G（党政机关等公共管理机构运行）、B（各类企事业社会单位等市场、社会运营主体、运营实体等）、C（市民、社区等社群、社区治理参与主体），进而构筑起面向智慧城市管理综合执法与协同治理的数据孪生，为数字化综合执法监管与服务管理转型赋能。

从数据模型的建模分析可以看出，“P”中的城市自然生态环境、公共设施及建筑设施运行部分正是城市基础功能设施维护及公共空间管理的对象，即传统的城市管理对象，而其数据模型则属于CIM设计研究的范畴。CIM包含城市所有设施物理特性和相关信息的数字模型。在数据模型中，将P划分建立不同的数据层，将物理空间数据拓展到有各方主体参与的城市运行服务数据。城市生态环境及公共空间是传统城市管理网格化管理的范畴。城市社会生产空间数据包括各类产业园区、城市综合体、商务楼宇、办公楼等各类城市服务运营场所等相关数据。城市社区生活空间数据即社区及其设施、环境等社区空间基础数据，包括社区的基础设施，包括绿化及小品、公共消防设施、公共道路等社区公共设施及居民建筑设施等的相关数据。而G、B、C三大主体与基于GIS的P,即基于自然生态环境与城市设施建成环境的城市公共空间与社会生产空间、社区生活空间进一步关联起来，构成各类相关主体的社会群落、社区群落，提供城市公共产品及各类城市服务，其数据映射构筑起了城市治理的数据模型。城市公共空间及其治理体系、社会生产空间及其社会群落、社区生活空间及其社区群落之间复杂的嵌套、交叉、重叠关系增加了数字孪生城市数据治理的难度。

随着城市治理转型与综合执法改革进程，特别是城管执法与网格化管理进社区、进社会单位的实践，城管执法从传统的城市公共空间管理已经拓展到社区生活空间和社会生产空间的管理。基于城市管理综合执法大数据平台的数据梳理与分析，城市公共空间、社区生活空间、社会生产空间三类空间及其群落，特别是其间的监管对象呈现独特的特征，梳理并呈现其数据及特征是进一步推进综合执法及城市治理数字化转型的基础性工作。

一是城市公共空间，主要涉及属地政府、行业管理、公共服务企业、市民参与等多方责任落实与相互协同。网格化城市管理及城市运行监测在城市公共设施运行及公共空间管理方面积累了大量的经验，基于网格划分及部件、事件管理以及基于物联网的公共设施运行监测和体征日报创新了监测、发现及监督城市管理问题得到解决的体制、机制和方法。下一步需要通过城市管理综合执法大数据平台以及执法城管通和市民城管通的建设，进一步构建专兼结合、政府与社会协同的巡查监察数字化体系，进一步强化协同联动，形成从规划决策到专业化社会化运行服务管理到综合管理监督之间的数据闭环，基于橄榄型城市治理结构推进城市公共空间的依法治理、协同治理、系统治理，进一步完善智慧城市治理体系。比如，作为城市公共空间与社会生产空间交界面的门前三包区域监管，就可利用“我爱北京”市民城管通的政企共治功能，强化门前三包单位等多方责任落实；针对重点监管点位，可通过日常巡查监管、企业专业巡查、社会参与监督、物联感知监测等方式进行大数据分析及挂销账管理，并强化基于协调联动的综合执法、综合治理。

二是社区生活空间。城市管理进社区将城市管理服务进一步向社区延伸，城市生命体运行监测及管理大数据的深入发展则为进一步的精细化服务、管理与执法提供了新的机遇。社区生活空间主要涉及居住小区、物业（法人及联系人）、社区及街道（负责人）、相关设施、居民参与之间的关系，基于物业公司的信用、小区存在的相关管理风险开展执法，核心是落实社区管理各方责任，重点是物业单位、社区管理及居民自治等多方责任。比如社区公共空间的共享单车停放、便民菜市设置、私装地锁等问题，就需要充分发挥居民自治、行业自律、物业管理、社会监督、属地责任、执法保障等多方协同管理的作用；而群租房等城市疑难杂症的治理则可以依托社区生命体及其细胞运行监测数据开展更加精准的分析研判、人性化服务和精准执法。

三是社会生产空间。社会生产空间的各类产业园区、城市综合体、商务楼宇及其间的各类运营服务实体、社会单位既是城市管理的重要对象也是重要的参与者。城市管理的主要监管对象是企业等各类社会单位及运营实体，主要涉及监管对象（餐馆、商超等运营实体）、运营责任主体（企业及其法人和联系人）、运营所在场所（园区、楼宇等城市物理空间）的相互关系，核心是针对责任主体进行基于政务信息共享的信用分级管理，并针对监管对象和运营场所进一步开展基于大数据的动态风险识别、分析研判与管控，进一步优化营商环境，做到精准施治。主要是积极探索智能感知及非现场执法，落实用户单位自检自查社会责任、公用企业专业检查服务、政府行业监管、综合执法监管、社会参与等多方责任，实现数据驱动、基于信用和风险的综合执法监管转型。

基于GBCP城市治理数据模型的数据体系建设全面覆盖城市生命体的城市公共空间、社区生活空间、社会生产空间及其生态群落，是跨领域、跨行业、跨层级、多主体开展数据共享和数据开放、推进业务协同和众创共治的数据支撑，是智慧城市治理的数字孪生底座。GBCP对应的城市治理数据模型及其数据体系中的各类管理对象及参与主体进行标准化编码也是数据模型构建的重要工作，形成基于城市治理数据模型的城市码体系。对城市地理空间及各类管理对象和参与主体，包括市政设施部件、运营场所、运营实体、社区服务设施、社会车辆、各类运营责任主体、各类监管主体等构建统一的数据标准及编码体系，通过基于城市码的电子标签、二维码应用，可以实现跨部门数据共享以及政府、市场、社会各相关主体之间基于数据的协同治理。通过对城市治理数据体系的构建和梳理，基于城市管理综合执法大数据平台建设与应用，积极探索不同城市空间及监管对象的运行管理规律，基于大数据建设构建橄榄型城市治理结构，对于实现综合执法的数字化转型进而实现城市治理的数字化转型至关重要，可以实现基于数据综合集成的智慧城市科学治理、长效治理，是新型智慧城市治理的重要探索。

(来源：北京市城管局)