基层党建引领社会治理创新的探索与路径 （节选）
发布时间：2019-11-04 02:33 丨 文章来源：四川党校期刊社 丨 浏览次数：389 分享到：
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摘要：作为国家治理的重要组成部分，社会治理的重心在基层，难点也在基层。办好中国的事情，关键在党。社会治理是执政党不可或缺的社会职能，这就决定着党在社会治理中的领导地位和引领作用。近年来，不少地方对以基层党建引领社会治理创新进行了创造性探索，初步形成了科学有效的社会治理模式。但也要看到，党建引领社会治理仍然面临着理念、体制、能力等方面的制约。必须汲取基层探索的实践经验，坚持走以党建为引领，以人民为中心，以问题为导向，以创新为关键，以制度为保障，把党的群众路线贯穿到各领域全过程的新路子。
作为一门科学，社会治理的重心在基层。习近平总书记强调，要创新社会治理体制，把资源、服务、管理放到基层，把基层治理同基层党建结合起来。党的十八大以来，全国各地深入贯彻落实中央精神，积极发挥基层党组织在社会治理中的战斗堡垒作用，不少地方对以党建引领社会治理创新进行了创造性探索，初步形成了科学有效的社会治理模式。这些探索既有独特优势又具普遍性意义，能够为构建既充满活力又和谐有序的社会治理格局提供路径借鉴和实践参考。
一、基层党建引领社会治理创新的理论依据
作为现代民主政治的产物，政党在国家治理和社会治理中扮演着举足轻重的角色，尤其是拥有国家领导权的执政党。马克思指出：“一切政治权力起先都是以某种经济的、社会的职能为基础的。”社会治理是执政党不可或缺的社会职能，这就决定着党在社会治理中的领导地位和引领作用。
（一）党的内在本质是决定一个政党执政行为的根本因素
中国共产党是以马克思主义为指导的无产阶级政党，党的宗旨是全心全意为人民服务。马克思认为，在无产阶级和资产阶级的斗争所经历的各个发展阶段上，共产党人始终代表整个运动的利益，他们没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益，而是要为绝大多数人谋利益。社会治理是国家治理的重要方面，关系每一个社会成员的生产生活。好的社会治理是实现健康发展、保持和谐稳定的基础和保障，是人民群众的利益所在和殷切期盼。这同恩格斯在论及共产主义目的时的解释高度一致。恩格斯认为，无产阶级政党就是要“把社会组织成这样：使社会的每一个成员都能完全自由地发展和发挥他的全部才能和力量，并且不会因此而危及这个社会的基本条件”。他在这里讲的就是党的社会职能和党对社会治理的统领作用。我们党的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。这就决定了党建与社会治理具有天然的不可分割的联系，决定了基层党建引领社会治理的必然性。
（二）党的领导和执政地位所决定的
中国共产党的领导是人民的选择，是历史的选择。经过艰苦卓绝的革命斗争，中国共产党确立了领导和执政地位。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。在当代中国，党是最高政治领导力量。马克思、恩格斯在对未来社会设想时提出：“建立这样一种制度，使社会的每一成员不仅有可能参加社会财富的生产，而且有可能参加社会财富的分配和管理”。这实际上说的是执政党在社会治理中的作用。从党长期以来的执政实践看，社会治理就是“在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动”。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。社会治理是国家治理体系的有机组成部分。党是改革的领导和推动力量。社会治理领域的改革和创新，离不开党的领导。所以说，“党建引领社会建设和社会治理是新时期党的执政能力和执政基础巩固的政治工程。”
（三）党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒
2017年，中共中央、国务院联合发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确指出，要充分发挥基层党组织的领导核心作用，把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线，以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社会治理的路径。党的十九大报告规定了基层党组织的五大职能，即宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展，再次强调了基层党组织对基层治理的领导功能。党的工作最坚实的力量支撑在基层，社会治理最突出的难点问题也在基层。党要治理好这个庞大的国家，首要任务是治理好基层社会。基层社会是由群众的日常活动构成的，同群众利益的关联最密切。基层党组织的政治核心作用，就是保证党的路线方针政策的贯彻落实，维护群众的根本利益。这就决定了我们国家的社会治理必须坚持党组织尤其是基层党组织的领导。
（四）社会治理结构变化所决定的
马克思认为，“政治国家没有家庭的天然基础和市民社会的人为基础就不可能存在”，“家庭和市民社会都是国家的前提，它们才是真正活动着的”。活动着的社会不是一成不变的。它的发展变化是由其构成主体人以及人与人之间的关系决定的。随着改革开放和现代化建设的深入推进，我国的社会结构和社会关系发生前所未有的深刻变化。这些变化决定了社会治理结构的变化。回望走过的路，不难发现，国家、社会、公民逐渐形成一种既相对独立又分工合作的关系，“从政府行政管控走向多元合作治理这一社会治理模式的转换，已成为当前推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求。”多元合作的社会治理并不是没有主心骨的治理。这种治理有两个关键点：一是群众利益，治理的目的是更好地满足群众利益，增强老百姓的获得感、幸福感、安全感；二是党的领导，确保治理的正确方向。基层党组织是新形势下做好群众工作、维护群众利益的最根本、最直接、最有效力量。这就决定了基层党建在多元合作治理中的引领作用。
二、基层党建引领社会治理创新的典型探索
当前，中国正处在社会结构深刻变动时期，社会治理面临着许多新矛盾、新挑战、新问题。如何通过强化基层党建来提升社会治理水平，确保社会安定有序，夯实党的执政根基，成为摆在我们面前的一项重大课题。不少地方积极适应社会群体结构和社会组织架构的变化，坚持“把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线”，并为此进行了有益探索，取得了显著成效。
（一）“街乡吹哨、部门报到”——北京平谷模式
平谷是隶属北京市的一个区，三面环山，矿产丰富。2017年1月，在治理盗采金矿、盗挖山体过程中，平谷尝试建立了“乡镇吹哨、部门报到”的基层党建引领社会治理机制。“吹哨”是传达预警信息，“报到”是就地解决问题。乡镇“吹哨”后，各相关执法部门必须在30分钟内“报到”。为了强化乡镇党委对社会治理的领导，平谷区将执法主导权下沉，使乡镇“吹哨”有职、有权、有依据；同时建立上下协作的联合执法机制，使部门“报到”有平台、有机制、有资源。“乡镇吹哨、部门报到”实施后，平谷区很快形成了党建引领、部门联动、多方参与的社会治理格局，有效解决了“五指分散不成拳”“八个大盖帽管不了一个破草帽”等顽瘴痼疾，当地14年屡禁不止的盗采盗挖问题也得到彻底治理。2018年初，北京市把平谷探索作为年度“1号改革课题”进行研究总结，并将其提升为“街乡吹哨、部门报到”在全市16个区169个街乡试点推广。为了充分发挥这一机制的作用，北京市启动街道管理体制改革、建立街乡综合执法平台和“街巷长”工作机制、推进网格化管理和城乡“多网”融合，真正做到了把群众呼声转化为集结治理力量的哨声。2018年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》，强调推动社会治理重心向基层下移，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒。会议对“街乡吹哨、部门报到”模式给予了高度肯定，认为这是党建引领基层治理体制机制创新的积极探索，取得了聚焦办好群众家门口事、打通抓落实“最后一公里”的效果，是行之有效的做法。
（二）“基层党建+社会治理”——浙江金华模式
金华是出社会治理经验的地方。2003年9月，在时任浙江省委书记习近平的推动下，金华市浦江县建立了领导干部下访接待群众制度，实现了“上访”到“下访”的转变。十多年来，浦江持续深化和完善这项制度，建立健全信访工作责任制，推动矛盾排查化解常态管理，形成了“简单信访马上办、一般信访快速办、疑难信访监督办”的反应机制，创造了信访工作的“浦江经验”。2004年6月，金华市武义县后陈村成立了全国第一个村务监督委员会。他们召开村民代表会议表决通过《村务监督制度》，规定了村务监督委员会的七项职能。习近平调研时肯定了首创村监委的做法。他指出：“这是农村基层民主的有益探索，是积极的，有意义的，符合基层民主管理的大方向。”这项以村务监督为核心的乡村治理机制被称为“后陈经验”。“红色网格”是近年来金华市推进社会治理的做法。他们将街道和乡村划分为若干红色网格，要求支部建在网格上，党员深入网格中，制定党员联系群众制度，通过“人在网中走、事在格中办”的运行机制，确保“群众服务在网格、问题发现在网格、责任落实在网格、矛盾化解在网格”。这些经验做法极大地提升了金华市的基层治理水平。为了把党的领导优势转化为社会治理优势，2018年5月金华市在研究整合这些经验的基础上出台《关于推进“基层党建+社会治理”创新的实施意见》，明确了深化推广“红色网格”、深化拓展“后陈经验”、深化完善“浦江经验”、深入推进信息化建设、全面构建社会治理组织保障体系等五大任务举措。这些举措在实践中充分发挥了基层党建对社会治理的引领功能，实现了多项经验的优势互补，成为当地打造新时代“枫桥经验”金华样本的有力抓手。
2015年以来，修武县持续探索以民心导向统领基层组织建设、引领社会治理的新模式，形成了“民心导向六项制度”。一是联系服务群众制度。组织党政机关、企事业单位干部职工同服务对象“结对子”，一个人大约联系15户群众，确保全县28万群众每人至少有一位党员“亲戚”。二是解决难题隐患制度。建立县、乡、村三级社情民意网络，方便各级党组织收集本区域难题隐患和群众建议，推动群众集中反映的问题台账销号常态化，坚持每季度召开一次工作推进反馈会。三是透明决策制度。决策前公开向群众征求意见和建议，决策时组织人大代表、政协委员和群众代表列席会议集中讨论，决策后向群众公布结果并由相关部门采取多种方式进行答疑。四是体现党建元素制度。通过亮明党员身份、营造党建氛围、突出惠民细节、面对面服务群众、定期和群众沟通等五项措施，把党建元素融入到社会治理全过程。五是基层干部暖心制度。对基层干部，特别是对普通干部，从思想、政治、工作和生活等各个细节上进行关怀、激励和帮扶。六是基层工作群众评议制度。县、乡两级党委年末向群众公开述职，陈述本年度工作，接受群众评议，努力实现“对上负责”与“对下负责”的有机统一。这六项制度既提供了党建引领社会治理的有效举措，又形成了激励约束党员干部的工作机制，是相互衔接、不可分割的有机体。“民心导向六项制度”实施后，修武县逐步形成了以民心为导向、以党建为引领的社会治理新格局。2017年，修武县在全国社会治安综合治理表彰会上获得“全国平安建设先进县”荣誉称号。
（四）“社区复合共治”——四川成华模式
成华区隶属于成都市，属于城区向农村延伸地带，社会治理任务繁重。2014年初，成华区被批准为“全国社区治理和服务创新实验区”。他们立足自主、多元、开放、协作、互动的社会生活共同体这一现代社区的功能定位，着力发挥社区党组织的核心作用和社区居民的主体作用，进行了“社区复合共治”的探索。一是建立组织体系。推动社区网格化，建立社区党委（总支）、网格党支部、楼栋（院落）党小组三级组织体系，使党组织设置“横到边、纵到底”，实现全覆盖。二是搭建共治平台。构建社区党建服务平台，强化党组织对社区居民委员会、小区业主委员会、物业公司的引领作用，推动资源整合共享，为以民主形式回应群众关切、化解社区矛盾提供优质、高效、便捷的党建服务。三是完善运行机制。成立党建协调会，明确成员单位的共建责任，按照“谈约、签约、亮约、履约、评约”的共建流程，将社区党建工作纳入到驻区单位工作目标管理，实现党建活动联动开展、社区治理联动推进。四是强化保障支撑。着力人才支撑，选优配强党组织书记，加强专职党务工作者队伍建设；着力阵地支撑，推动社区党组织阵地“建设标准化、管理规范化、功能多元化”；着力经费支撑，建立财政投入为主、注入渠道多元的经费保障机制。通过这些措施，成华区强化了基层党建的引领功能，提高了社区党组织整合社会资源，带领社区居民实行复合共治的能力。2017年，成华区的“全国社区治理和服务创新实验区”建设以西部地区第一的成绩通过验收。经过五年努力，目前成华区基本实现了行政化的基层管理向社会化的复合共治转变，不少社区被打造成良序善治的高品质社区。
基层党建引领社会治理创新的探索还有很多，包括上海北蔡镇的“五个一”模式、黑龙江齐齐哈尔的“三位一体”机制等，而以上四个案例更具代表性和普遍意义。它们分别是东、中、西部地区的探索，涵盖了城市、农村和城乡结合部等不同区域。这些探索既具各自特点，又有共性价值。它们都强化了基层组织的核心地位，彰显了以人民为中心的鲜明导向，能够为基层党建引领社会治理提供深刻启示。
三、基层党建引领社会治理创新的制约因素
任何社会实践都是“在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下”进行的。这些条件并非对社会实践完全具有促进功能，也有不利的一面。作为党治国理政生动实践的重要组成部分，基层党建引领社会治理创新也面临着一些现实的制约因素。
（一）理念制约
理念决定行动。从各地的实践探索看，一些基层党组织和社会治理主体的理念更新缓慢，对党建引领社会治理缺少清醒认识。一是对基层党建认识肤浅。对“抓好党建就是最大政绩”理解不深，没有认识到基层党建在社会治理乃至国家治理中的重要性。在潜意识中把党建看成“虚功”，不愿投入足够精力抓党建或者“就党建抓党建”。二是对社会治理理解模糊。管控的思想根深蒂固，认为“管理”和“治理”仅是文字上的差别，仍然用管理的思维看待社会治理。或者受西方治理理论的影响，把社会治理简单地看成多元主体的自治活动，缺少对社会治理的政治引导意识。三是不能准确把握党建引领社会治理的内涵。在思想中割裂基层党建与社会治理的内在联系，认识不到党建在社会治理中扮演着龙头工程角色。或者用“包办”代替“引领”，把党的引领异化为“包揽一切”，导致党和社会关系的变异。
（二）体制制约
体制就是规则和制度。党的十八届三中全会正式提出“社会治理”的概念，但并没有随之建立起相应的体制机制。一是基层行政管理体制改革滞后。在社会治理中仍然充当“万能政府”的乡镇和街道，责任和权力严重不对等，权小责大甚至在很多方面有责无权，承担着诸如环境治理等职责范围之外的工作，又不具有相应执法权。此外，户籍管理制度也阻碍了流动人口参与社会治理。二是党建工作体制不完善。在制度设计上，基层党建还更多偏向于权力控制而不是着眼于社会建设”。此外，“两新”组织在社会治理中的作用越来越重要，但基层党建带动“两新”组织的管理体制和工作机制还没完全建立起来。三是公众参与体制不健全。打造共建共治共享的社会治理格局离不开公众参与。然而，实践中相关制度还不科学不完善，存在公众参与社会治理的渠道不畅、组织不力、效率不高等问题。
良好的社会治理需要相应的能力支撑。随着社会关系多样化和社会活动复杂化，多元主体在参与社会治理中都表现出能力不足。一是基层党组织。部分基层党组织软弱涣散，组织力、影响力、号召力不强，难以有效引领社会治理。一些基层党员干部存在本领恐慌，尤其是农村基层党员年龄老化，对纷繁芜杂、快速发展的社会不适应，缺少治理手段和方法，不能发挥先锋作用。二是社会组织。社会组织虽然数量庞大，但发展不均衡、成长不充分。作为社会治理的重要主体和依托，不少社会组织还没有找到合适自身的创新发展方式，一些社会组织行政色彩浓厚，运行管理不规范，缺少有效参与社会治理的能力。三是社会公众。整体上看，社会公众市民化程度不高，对政府主导社会建设存在依赖性。面对日新月异的社会发展，他们不仅治理社会的主体意识淡薄，而且参与社会建设的知识和技能都相对匮乏。
党的十九大提出，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。基层社会是社会治理的关键支撑和重心所在，是国家治理的重要基石。立足当前社会治理面临的突出矛盾和难题，汲取基层探索的实践经验，实现社会治理有效、社会秩序良好，必须坚持走以党建为引领，以人民为中心，以问题为导向，以创新为关键，以制度为保障，把党的群众路线贯穿到各领域全过程的新路子。
（一）突出党建引领，提升基层党组织社会治理能力
党的领导是社会治理的根本保证。基层党组织是实现党对基层社会领导的直接承担者。一要牢固树立党建引领理念。强化党员干部尤其是基层领导干部的理论学习，促使他们正确认识基层党建与社会治理的关系，准确把握引领的含义，在将党的领导落实到社会治理全过程中担负好引领的职责，做到既不“包揽代办”也不“放任自流”。二要提升基层党组织的引领力。党的力量来自组织，组织能使力量倍增。要全面开展党支部标准化规范化建设，加大“两新”组织党组织的组建力度，推进“软弱涣散”基层党组织整顿转化，确保党的基层组织有形有效覆盖。优化基层党组织带头人队伍，增强基层党组织书记岗位吸引力，选优配强带头人。推进党员队伍质量整体提升，充分发挥党员先锋模范作用。三要强化基层党组织的政治功能。开展社会治理主题教育培训，使基层党组织深刻把握社会形态、组织形式、群众诉求的变化，找准社会治理多元主体的利益“最大公约数”，善于在协调各个主体参与社会共建中保证党的路线方针政策有效落实。
（二）坚持共建共享，激发多元主体社会治理积极性
社会良性运转，事关党的执政根基，事关国家和谐稳定，事关群众切身利益。必须坚持共建共享，切实提高社会治理的能力和水平。一要落实社会治理的政府职责。推动政府更新观念，简政放权，工作重心向基层下移，切实把资源、服务、管理放到基层。推进服务型政府建设，促使政府创新公共服务方式，采取有力措施支持事业单位、群众团体等社会组织在社会治理中发挥作用，形成政府主导下多元参与的共同治理格局。二要推动社会组织有效参与。大力培育生命力强的“草根”社会组织，优化社会组织经费来源，提升社会组织参与社会治理的能力。确保社会组织依法自主履行职能，充分发挥其一线优势，鼓励它们在基层党组织引领下放手参与社会治理工作。三要提升公众参与的主动性。加强公民意识教育，让人们认识到参与社会治理既是一种权利也是沉甸甸的责任。完善政策、细化措施、拓展渠道，为公众规范有序参与社会治理提供依据和方便。强化公众听证在社会公共决策中的作用，引导人们积极参与有关切身利益的治理活动。
（三）着力实践创新，拓展党建引领社会治理新渠道
坚持把创新作为党建引领社会治理的关键，从各地探索中汲取养分，通过实践创新不断适应社会发展新变化、满足社会治理新要求。一是平台创新。创新社会治理党建平台，拓展区域化基层党建，推进商圈市场、商务楼宇、各类园区、农业合作社、网络媒体等的党建覆盖。把党群服务中心打造成为基层党建引领社会治理的主阵地，为基层党组织引领群众性自治组织、社会力量和广大群众参与社会治理活动提供必要场所。二是方式创新。紧跟大数据时代步伐，全力打造“智慧党建”，切实提高基层党建的信息基础设施和技术装备水平。创新“互联网+社会治理”方式，积极开发社会治理移动客户端，利用信息化手段和数字技术，运用微博、微信、社区论坛、移动客户端等新媒体引领社会治理创新。三是体制创新。根据社会结构变动和社会阶层变化创新治理体制。开展基层党建引领社会治理体制改革试点工作，鼓励试点地区根据各自实际情况进行大胆探索，使党组织、政府、社会力量等多元主体在社会治理活动中各得其所、协力并进。
（四）完善运行机制，提升党建引领社会治理有效性
高效的运行机制，有助于推动社会治理取得良好效果。必须建立健全把党建引领贯穿始终的以人民为中心的社会治理机制。一是建立党组织引领机制。坚持从群众中来、到群众中去的群众路线，探索建立“集中起来，坚持下去”的治理决策和宣传引领机制。建立以党组织为主导的联合会议制度，在制定社会治理政策时充分征求多元主体的意见，综合考虑不同主体的利益和要求，使最大多数主体积极行动起来落实党组织的治理主张。二是完善群众诉求表达机制。社会治理必须从人民群众关心、让人民群众满意的事情做起。要探索建立群众诉求收集和反馈机制，拓宽社情民意表达渠道，搭建多种形式的沟通平台，使不同群体的诉求都有充分表达的空间，并得到及时合理的解决。三是完善社会治理推进机制。建立主体多元、层级科学的社会治理责任体系，构建切合实际的激励约束机制，推动社会治理落实落细到治安隐患排查、矛盾纠纷化解、社会稳定维护、安全生产保障、食品药品安全等具体工作中，有效筑起社会安定有序的防线。
（五）强化制度建设，确保党建引领社会治理常态化
制度建设具有根本性、稳定性和长期性。只有强化制度建设，才能确保党建引领社会治理常态长效。一是人才保障制度。推进社会治理创新，核心在人。基层最缺的就是人才。要建立基层人才培育和关爱制度，推动人才政策向基层倾斜，使各类人才在基层都能找到发展空间和施展才能的舞台，形成人往基层走的格局，为基层党建引领社会治理提供足够的人才支撑。二是资金投入制度。把基层党建引领社会治理经费纳入年度财政预算，确保稳定的资金来源。拓宽社会治理资金筹集渠道，引导社会资金投向社会治理领域尤其是关系群众生活质量的公共事业领域，提高资金使用效率。三是考核评价制度。建立健全基层党建引领社会治理考核评价体系，有效发挥考核评价的“指挥棒”作用，每年对县（市、区）、乡（镇、街道）、村（社区）三级党组织引领社会治理情况进行考核。强化考核结果运用，把考核结果作为领导干部选拔任用、培养教育、管理监督和激励约束的重要依据，激发各级党组织负责人引领社会治理创新的内生动力。
作为一门科学，社会治理的重心在基层。习近平总书记强调，要创新社会治理体制，把资源、服务、管理放到基层，把基层治理同基层党建结合起来。党的十八大以来，全国各地深入贯彻落实中央精神，积极发挥基层党组织在社会治理中的战斗堡垒作用，不少地方对以党建引领社会治理创新进行了创造性探索，初步形成了科学有效的社会治理模式。这些探索既有独特优势又具普遍性意义，能够为构建既充满活力又和谐有序的社会治理格局提供路径借鉴和实践参考。
一、基层党建引领社会治理创新的理论依据
作为现代民主政治的产物，政党在国家治理和社会治理中扮演着举足轻重的角色，尤其是拥有国家领导权的执政党。马克思指出：“一切政治权力起先都是以某种经济的、社会的职能为基础的。”社会治理是执政党不可或缺的社会职能，这就决定着党在社会治理中的领导地位和引领作用。
（一）党的内在本质是决定一个政党执政行为的根本因素
中国共产党是以马克思主义为指导的无产阶级政党，党的宗旨是全心全意为人民服务。马克思认为，在无产阶级和资产阶级的斗争所经历的各个发展阶段上，共产党人始终代表整个运动的利益，他们没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益，而是要为绝大多数人谋利益。社会治理是国家治理的重要方面，关系每一个社会成员的生产生活。好的社会治理是实现健康发展、保持和谐稳定的基础和保障，是人民群众的利益所在和殷切期盼。这同恩格斯在论及共产主义目的时的解释高度一致。恩格斯认为，无产阶级政党就是要“把社会组织成这样：使社会的每一个成员都能完全自由地发展和发挥他的全部才能和力量，并且不会因此而危及这个社会的基本条件”。他在这里讲的就是党的社会职能和党对社会治理的统领作用。我们党的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。这就决定了党建与社会治理具有天然的不可分割的联系，决定了基层党建引领社会治理的必然性。
（二）党的领导和执政地位所决定的
中国共产党的领导是人民的选择，是历史的选择。经过艰苦卓绝的革命斗争，中国共产党确立了领导和执政地位。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。在当代中国，党是最高政治领导力量。马克思、恩格斯在对未来社会设想时提出：“建立这样一种制度，使社会的每一成员不仅有可能参加社会财富的生产，而且有可能参加社会财富的分配和管理”。这实际上说的是执政党在社会治理中的作用。从党长期以来的执政实践看，社会治理就是“在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动”。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。社会治理是国家治理体系的有机组成部分。党是改革的领导和推动力量。社会治理领域的改革和创新，离不开党的领导。所以说，“党建引领社会建设和社会治理是新时期党的执政能力和执政基础巩固的政治工程。”
（三）党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒
2017年，中共中央、国务院联合发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确指出，要充分发挥基层党组织的领导核心作用，把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线，以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社会治理的路径。党的十九大报告规定了基层党组织的五大职能，即宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展，再次强调了基层党组织对基层治理的领导功能。党的工作最坚实的力量支撑在基层，社会治理最突出的难点问题也在基层。党要治理好这个庞大的国家，首要任务是治理好基层社会。基层社会是由群众的日常活动构成的，同群众利益的关联最密切。基层党组织的政治核心作用，就是保证党的路线方针政策的贯彻落实，维护群众的根本利益。这就决定了我们国家的社会治理必须坚持党组织尤其是基层党组织的领导。
（四）社会治理结构变化所决定的
马克思认为，“政治国家没有家庭的天然基础和市民社会的人为基础就不可能存在”，“家庭和市民社会都是国家的前提，它们才是真正活动着的”。活动着的社会不是一成不变的。它的发展变化是由其构成主体人以及人与人之间的关系决定的。随着改革开放和现代化建设的深入推进，我国的社会结构和社会关系发生前所未有的深刻变化。这些变化决定了社会治理结构的变化。回望走过的路，不难发现，国家、社会、公民逐渐形成一种既相对独立又分工合作的关系，“从政府行政管控走向多元合作治理这一社会治理模式的转换，已成为当前推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求。”多元合作的社会治理并不是没有主心骨的治理。这种治理有两个关键点：一是群众利益，治理的目的是更好地满足群众利益，增强老百姓的获得感、幸福感、安全感；二是党的领导，确保治理的正确方向。基层党组织是新形势下做好群众工作、维护群众利益的最根本、最直接、最有效力量。这就决定了基层党建在多元合作治理中的引领作用。
二、基层党建引领社会治理创新的典型探索
当前，中国正处在社会结构深刻变动时期，社会治理面临着许多新矛盾、新挑战、新问题。如何通过强化基层党建来提升社会治理水平，确保社会安定有序，夯实党的执政根基，成为摆在我们面前的一项重大课题。不少地方积极适应社会群体结构和社会组织架构的变化，坚持“把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线”，并为此进行了有益探索，取得了显著成效。
（一）“街乡吹哨、部门报到”——北京平谷模式
平谷是隶属北京市的一个区，三面环山，矿产丰富。2017年1月，在治理盗采金矿、盗挖山体过程中，平谷尝试建立了“乡镇吹哨、部门报到”的基层党建引领社会治理机制。“吹哨”是传达预警信息，“报到”是就地解决问题。乡镇“吹哨”后，各相关执法部门必须在30分钟内“报到”。为了强化乡镇党委对社会治理的领导，平谷区将执法主导权下沉，使乡镇“吹哨”有职、有权、有依据；同时建立上下协作的联合执法机制，使部门“报到”有平台、有机制、有资源。“乡镇吹哨、部门报到”实施后，平谷区很快形成了党建引领、部门联动、多方参与的社会治理格局，有效解决了“五指分散不成拳”“八个大盖帽管不了一个破草帽”等顽瘴痼疾，当地14年屡禁不止的盗采盗挖问题也得到彻底治理。2018年初，北京市把平谷探索作为年度“1号改革课题”进行研究总结，并将其提升为“街乡吹哨、部门报到”在全市16个区169个街乡试点推广。为了充分发挥这一机制的作用，北京市启动街道管理体制改革、建立街乡综合执法平台和“街巷长”工作机制、推进网格化管理和城乡“多网”融合，真正做到了把群众呼声转化为集结治理力量的哨声。2018年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》，强调推动社会治理重心向基层下移，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒。会议对“街乡吹哨、部门报到”模式给予了高度肯定，认为这是党建引领基层治理体制机制创新的积极探索，取得了聚焦办好群众家门口事、打通抓落实“最后一公里”的效果，是行之有效的做法。
（二）“基层党建+社会治理”——浙江金华模式
金华是出社会治理经验的地方。2003年9月，在时任浙江省委书记习近平的推动下，金华市浦江县建立了领导干部下访接待群众制度，实现了“上访”到“下访”的转变。十多年来，浦江持续深化和完善这项制度，建立健全信访工作责任制，推动矛盾排查化解常态管理，形成了“简单信访马上办、一般信访快速办、疑难信访监督办”的反应机制，创造了信访工作的“浦江经验”。2004年6月，金华市武义县后陈村成立了全国第一个村务监督委员会。他们召开村民代表会议表决通过《村务监督制度》，规定了村务监督委员会的七项职能。习近平调研时肯定了首创村监委的做法。他指出：“这是农村基层民主的有益探索，是积极的，有意义的，符合基层民主管理的大方向。”这项以村务监督为核心的乡村治理机制被称为“后陈经验”。“红色网格”是近年来金华市推进社会治理的做法。他们将街道和乡村划分为若干红色网格，要求支部建在网格上，党员深入网格中，制定党员联系群众制度，通过“人在网中走、事在格中办”的运行机制，确保“群众服务在网格、问题发现在网格、责任落实在网格、矛盾化解在网格”。这些经验做法极大地提升了金华市的基层治理水平。为了把党的领导优势转化为社会治理优势，2018年5月金华市在研究整合这些经验的基础上出台《关于推进“基层党建+社会治理”创新的实施意见》，明确了深化推广“红色网格”、深化拓展“后陈经验”、深化完善“浦江经验”、深入推进信息化建设、全面构建社会治理组织保障体系等五大任务举措。这些举措在实践中充分发挥了基层党建对社会治理的引领功能，实现了多项经验的优势互补，成为当地打造新时代“枫桥经验”金华样本的有力抓手。
2015年以来，修武县持续探索以民心导向统领基层组织建设、引领社会治理的新模式，形成了“民心导向六项制度”。一是联系服务群众制度。组织党政机关、企事业单位干部职工同服务对象“结对子”，一个人大约联系15户群众，确保全县28万群众每人至少有一位党员“亲戚”。二是解决难题隐患制度。建立县、乡、村三级社情民意网络，方便各级党组织收集本区域难题隐患和群众建议，推动群众集中反映的问题台账销号常态化，坚持每季度召开一次工作推进反馈会。三是透明决策制度。决策前公开向群众征求意见和建议，决策时组织人大代表、政协委员和群众代表列席会议集中讨论，决策后向群众公布结果并由相关部门采取多种方式进行答疑。四是体现党建元素制度。通过亮明党员身份、营造党建氛围、突出惠民细节、面对面服务群众、定期和群众沟通等五项措施，把党建元素融入到社会治理全过程。五是基层干部暖心制度。对基层干部，特别是对普通干部，从思想、政治、工作和生活等各个细节上进行关怀、激励和帮扶。六是基层工作群众评议制度。县、乡两级党委年末向群众公开述职，陈述本年度工作，接受群众评议，努力实现“对上负责”与“对下负责”的有机统一。这六项制度既提供了党建引领社会治理的有效举措，又形成了激励约束党员干部的工作机制，是相互衔接、不可分割的有机体。“民心导向六项制度”实施后，修武县逐步形成了以民心为导向、以党建为引领的社会治理新格局。2017年，修武县在全国社会治安综合治理表彰会上获得“全国平安建设先进县”荣誉称号。
（四）“社区复合共治”——四川成华模式
成华区隶属于成都市，属于城区向农村延伸地带，社会治理任务繁重。2014年初，成华区被批准为“全国社区治理和服务创新实验区”。他们立足自主、多元、开放、协作、互动的社会生活共同体这一现代社区的功能定位，着力发挥社区党组织的核心作用和社区居民的主体作用，进行了“社区复合共治”的探索。一是建立组织体系。推动社区网格化，建立社区党委（总支）、网格党支部、楼栋（院落）党小组三级组织体系，使党组织设置“横到边、纵到底”，实现全覆盖。二是搭建共治平台。构建社区党建服务平台，强化党组织对社区居民委员会、小区业主委员会、物业公司的引领作用，推动资源整合共享，为以民主形式回应群众关切、化解社区矛盾提供优质、高效、便捷的党建服务。三是完善运行机制。成立党建协调会，明确成员单位的共建责任，按照“谈约、签约、亮约、履约、评约”的共建流程，将社区党建工作纳入到驻区单位工作目标管理，实现党建活动联动开展、社区治理联动推进。四是强化保障支撑。着力人才支撑，选优配强党组织书记，加强专职党务工作者队伍建设；着力阵地支撑，推动社区党组织阵地“建设标准化、管理规范化、功能多元化”；着力经费支撑，建立财政投入为主、注入渠道多元的经费保障机制。通过这些措施，成华区强化了基层党建的引领功能，提高了社区党组织整合社会资源，带领社区居民实行复合共治的能力。2017年，成华区的“全国社区治理和服务创新实验区”建设以西部地区第一的成绩通过验收。经过五年努力，目前成华区基本实现了行政化的基层管理向社会化的复合共治转变，不少社区被打造成良序善治的高品质社区。
基层党建引领社会治理创新的探索还有很多，包括上海北蔡镇的“五个一”模式、黑龙江齐齐哈尔的“三位一体”机制等，而以上四个案例更具代表性和普遍意义。它们分别是东、中、西部地区的探索，涵盖了城市、农村和城乡结合部等不同区域。这些探索既具各自特点，又有共性价值。它们都强化了基层组织的核心地位，彰显了以人民为中心的鲜明导向，能够为基层党建引领社会治理提供深刻启示。
三、基层党建引领社会治理创新的制约因素
任何社会实践都是“在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下”进行的。这些条件并非对社会实践完全具有促进功能，也有不利的一面。作为党治国理政生动实践的重要组成部分，基层党建引领社会治理创新也面临着一些现实的制约因素。
（一）理念制约
理念决定行动。从各地的实践探索看，一些基层党组织和社会治理主体的理念更新缓慢，对党建引领社会治理缺少清醒认识。一是对基层党建认识肤浅。对“抓好党建就是最大政绩”理解不深，没有认识到基层党建在社会治理乃至国家治理中的重要性。在潜意识中把党建看成“虚功”，不愿投入足够精力抓党建或者“就党建抓党建”。二是对社会治理理解模糊。管控的思想根深蒂固，认为“管理”和“治理”仅是文字上的差别，仍然用管理的思维看待社会治理。或者受西方治理理论的影响，把社会治理简单地看成多元主体的自治活动，缺少对社会治理的政治引导意识。三是不能准确把握党建引领社会治理的内涵。在思想中割裂基层党建与社会治理的内在联系，认识不到党建在社会治理中扮演着龙头工程角色。或者用“包办”代替“引领”，把党的引领异化为“包揽一切”，导致党和社会关系的变异。
（二）体制制约
体制就是规则和制度。党的十八届三中全会正式提出“社会治理”的概念，但并没有随之建立起相应的体制机制。一是基层行政管理体制改革滞后。在社会治理中仍然充当“万能政府”的乡镇和街道，责任和权力严重不对等，权小责大甚至在很多方面有责无权，承担着诸如环境治理等职责范围之外的工作，又不具有相应执法权。此外，户籍管理制度也阻碍了流动人口参与社会治理。二是党建工作体制不完善。在制度设计上，基层党建还更多偏向于权力控制而不是着眼于社会建设”。此外，“两新”组织在社会治理中的作用越来越重要，但基层党建带动“两新”组织的管理体制和工作机制还没完全建立起来。三是公众参与体制不健全。打造共建共治共享的社会治理格局离不开公众参与。然而，实践中相关制度还不科学不完善，存在公众参与社会治理的渠道不畅、组织不力、效率不高等问题。
良好的社会治理需要相应的能力支撑。随着社会关系多样化和社会活动复杂化，多元主体在参与社会治理中都表现出能力不足。一是基层党组织。部分基层党组织软弱涣散，组织力、影响力、号召力不强，难以有效引领社会治理。一些基层党员干部存在本领恐慌，尤其是农村基层党员年龄老化，对纷繁芜杂、快速发展的社会不适应，缺少治理手段和方法，不能发挥先锋作用。二是社会组织。社会组织虽然数量庞大，但发展不均衡、成长不充分。作为社会治理的重要主体和依托，不少社会组织还没有找到合适自身的创新发展方式，一些社会组织行政色彩浓厚，运行管理不规范，缺少有效参与社会治理的能力。三是社会公众。整体上看，社会公众市民化程度不高，对政府主导社会建设存在依赖性。面对日新月异的社会发展，他们不仅治理社会的主体意识淡薄，而且参与社会建设的知识和技能都相对匮乏。
党的十九大提出，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。基层社会是社会治理的关键支撑和重心所在，是国家治理的重要基石。立足当前社会治理面临的突出矛盾和难题，汲取基层探索的实践经验，实现社会治理有效、社会秩序良好，必须坚持走以党建为引领，以人民为中心，以问题为导向，以创新为关键，以制度为保障，把党的群众路线贯穿到各领域全过程的新路子。
（一）突出党建引领，提升基层党组织社会治理能力
党的领导是社会治理的根本保证。基层党组织是实现党对基层社会领导的直接承担者。一要牢固树立党建引领理念。强化党员干部尤其是基层领导干部的理论学习，促使他们正确认识基层党建与社会治理的关系，准确把握引领的含义，在将党的领导落实到社会治理全过程中担负好引领的职责，做到既不“包揽代办”也不“放任自流”。二要提升基层党组织的引领力。党的力量来自组织，组织能使力量倍增。要全面开展党支部标准化规范化建设，加大“两新”组织党组织的组建力度，推进“软弱涣散”基层党组织整顿转化，确保党的基层组织有形有效覆盖。优化基层党组织带头人队伍，增强基层党组织书记岗位吸引力，选优配强带头人。推进党员队伍质量整体提升，充分发挥党员先锋模范作用。三要强化基层党组织的政治功能。开展社会治理主题教育培训，使基层党组织深刻把握社会形态、组织形式、群众诉求的变化，找准社会治理多元主体的利益“最大公约数”，善于在协调各个主体参与社会共建中保证党的路线方针政策有效落实。
（二）坚持共建共享，激发多元主体社会治理积极性
社会良性运转，事关党的执政根基，事关国家和谐稳定，事关群众切身利益。必须坚持共建共享，切实提高社会治理的能力和水平。一要落实社会治理的政府职责。推动政府更新观念，简政放权，工作重心向基层下移，切实把资源、服务、管理放到基层。推进服务型政府建设，促使政府创新公共服务方式，采取有力措施支持事业单位、群众团体等社会组织在社会治理中发挥作用，形成政府主导下多元参与的共同治理格局。二要推动社会组织有效参与。大力培育生命力强的“草根”社会组织，优化社会组织经费来源，提升社会组织参与社会治理的能力。确保社会组织依法自主履行职能，充分发挥其一线优势，鼓励它们在基层党组织引领下放手参与社会治理工作。三要提升公众参与的主动性。加强公民意识教育，让人们认识到参与社会治理既是一种权利也是沉甸甸的责任。完善政策、细化措施、拓展渠道，为公众规范有序参与社会治理提供依据和方便。强化公众听证在社会公共决策中的作用，引导人们积极参与有关切身利益的治理活动。
（三）着力实践创新，拓展党建引领社会治理新渠道
坚持把创新作为党建引领社会治理的关键，从各地探索中汲取养分，通过实践创新不断适应社会发展新变化、满足社会治理新要求。一是平台创新。创新社会治理党建平台，拓展区域化基层党建，推进商圈市场、商务楼宇、各类园区、农业合作社、网络媒体等的党建覆盖。把党群服务中心打造成为基层党建引领社会治理的主阵地，为基层党组织引领群众性自治组织、社会力量和广大群众参与社会治理活动提供必要场所。二是方式创新。紧跟大数据时代步伐，全力打造“智慧党建”，切实提高基层党建的信息基础设施和技术装备水平。创新“互联网+社会治理”方式，积极开发社会治理移动客户端，利用信息化手段和数字技术，运用微博、微信、社区论坛、移动客户端等新媒体引领社会治理创新。三是体制创新。根据社会结构变动和社会阶层变化创新治理体制。开展基层党建引领社会治理体制改革试点工作，鼓励试点地区根据各自实际情况进行大胆探索，使党组织、政府、社会力量等多元主体在社会治理活动中各得其所、协力并进。
（四）完善运行机制，提升党建引领社会治理有效性
高效的运行机制，有助于推动社会治理取得良好效果。必须建立健全把党建引领贯穿始终的以人民为中心的社会治理机制。一是建立党组织引领机制。坚持从群众中来、到群众中去的群众路线，探索建立“集中起来，坚持下去”的治理决策和宣传引领机制。建立以党组织为主导的联合会议制度，在制定社会治理政策时充分征求多元主体的意见，综合考虑不同主体的利益和要求，使最大多数主体积极行动起来落实党组织的治理主张。二是完善群众诉求表达机制。社会治理必须从人民群众关心、让人民群众满意的事情做起。要探索建立群众诉求收集和反馈机制，拓宽社情民意表达渠道，搭建多种形式的沟通平台，使不同群体的诉求都有充分表达的空间，并得到及时合理的解决。三是完善社会治理推进机制。建立主体多元、层级科学的社会治理责任体系，构建切合实际的激励约束机制，推动社会治理落实落细到治安隐患排查、矛盾纠纷化解、社会稳定维护、安全生产保障、食品药品安全等具体工作中，有效筑起社会安定有序的防线。
（五）强化制度建设，确保党建引领社会治理常态化
制度建设具有根本性、稳定性和长期性。只有强化制度建设，才能确保党建引领社会治理常态长效。一是人才保障制度。推进社会治理创新，核心在人。基层最缺的就是人才。要建立基层人才培育和关爱制度，推动人才政策向基层倾斜，使各类人才在基层都能找到发展空间和施展才能的舞台，形成人往基层走的格局，为基层党建引领社会治理提供足够的人才支撑。二是资金投入制度。把基层党建引领社会治理经费纳入年度财政预算，确保稳定的资金来源。拓宽社会治理资金筹集渠道，引导社会资金投向社会治理领域尤其是关系群众生活质量的公共事业领域，提高资金使用效率。三是考核评价制度。建立健全基层党建引领社会治理考核评价体系，有效发挥考核评价的“指挥棒”作用，每年对县（市、区）、乡（镇、街道）、村（社区）三级党组织引领社会治理情况进行考核。强化考核结果运用，把考核结果作为领导干部选拔任用、培养教育、管理监督和激励约束的重要依据，激发各级党组织负责人引领社会治理创新的内生动力。
